环评核心制落幕，排污许可核心制姗姗来迟。11月21日，国务院办公厅正式印发的《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《实施方案》)提出，我国要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，作为企业守法、部门执法、社会监督的依据。《实施方案》还明确，我国排污许可证将按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2020年全国基本完成排污许可证核发。至此，蹒跚起步20多年的排污许可证制度全面启动。

 环境管理“一企一证”

 根据《实施方案》的定义，控制污染物排放许可制(即排污许可制)是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环保部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。这意味着，排污许可证将成为企业生产运营期排污行为的惟一行政许可。“相比新《环保法》相对宏观的内容，本次《实施方案》更进一步地对排污许可证制度的推行做出了具体规定。”环保法学专家、苏州大学王健法学院副教授冯嘉表示。

《实施方案》规定，排污许可证将实施“一企一证”制度，排污许可证中会明确许可排放的污染物种类、浓度、排放量、排放去向等事项，载明污染治理设施、环境管理要求等相关内容。企事业单位需要持证排污，按照所在地改善环境质量和保障环境安全的要求承担相应的污染治理责任，多排放多担责、少排放可获益。改变单纯以行政区域为单元分解污染物排放总量指标的方式和总量减排核算考核办法，通过实施排污许可制，落实企事业单位污染物排放总量控制要求，逐步实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变，控制的范围逐渐统一到固定污染源。环境质量不达标地区，要通过提高排放标准或加严许可排放量等措施，对企事业单位实施更为严格的污染物排放总量控制，推动改善环境质量。

 剑指环评走过场

 环保管理核心制度从环评过渡到排污许可证，最直接受到变革影响的势必就是接受管理的众多企事业单位了。“按照《实施方案》，五年内我国基本所有固定污染源都要持证排污，而现行《环保法》只是粗略地规定要依照法律规定持证排污，因此，现在被纳入排污许可证制度管理的只有《大气污染防治法》、《水污染防治法》中规定的排放污染气体、污水的企业，但是排放固体废物、噪声污染的企业却一直徘徊在管理之外。”冯嘉表示。

 中国政法大学等多个单位联合发布的新《环保法》实施情况评估报告中指出，在调研涉及大部分企业的项目环评时课题组发现，北京、天津、广东等8个省、市、自治区环保厅(局)在查处相关案件时依然存在准许建设单位补办环评手续的情形，占比达到26%，前置环评真正起到的制约作用可能并不如“看起来那么美”。

“目前，在个体项目的环评上，我们花了很多的行政资源和成本，但实际效果并不是特别理想，有些重点工程项目领导一点头，一票否决权就基本无法发挥作用。” 北京市环保局法制处处长芦建茹也曾表示。

 然而，今后全面推行的排污许可证制度将要求，纳入排污许可管理的所有企事业单位必须按期持证排污、按证排污，不得无证排污。企事业单位应及时申领排污许可证，对申请材料的真实性、准确性和完整性承担法律责任，承诺按照排污许可证的规定排污并严格执行。

 业内表示，这意味着，以往企业认为“熬”过环评就能“任性”排污的局面将得到有效遏制，除了环评之外，企业和项目在事中、事后都可能随时需要接受相关部门的监督、管控，实际上是整体提升了对企业的减排要求。

 技术难关配套空白待解

 在近两年中央反复提及排污许可证制度后，业界不断有专家、研究机构用各种方法验证排污许可核心制现阶段在我国推行的可行性。上述新《环保法》实施情况评估报告中明确指出，通过调研发现，新《环保法》实施后，我国排污许可证制度实施状况依然不乐观。

 冯嘉直言，目前我国环保部门还无法实现对企业排污量进行连续性监测，而这是总量控制与排污许可证制度推行的根本条件之一。“此前，我国的监测主要是为排污收费服务的，很多地方采取政府不监测而由企业申报的做法，即使相关部门进行核查也基本是程序性的，或者只能进行‘点测’，无法长期监控企业排放情况。”冯嘉表示，虽然我国一直在推行污染源在线监测，但技术上却一直存在短板，而且，现在我国企业自行监测排污标准尚不清晰，而且企业也没有监测资质，因此，这种监测数据的执法效力难以得到保证，无法成为直接的执法依据。

 不过对此，《实施方案》已经做出了初步规定，即通过执法监测、核查台账等手段，核实排放数据和报告的真实性，判定是否达标排放，核定排放量。企事业单位在线监测数据可以作为环境保护部门监管执法的依据。《实施方案》还明确，按照“谁核发、谁监管”的原则定期开展监管执法，首次核发排污许可证后，应及时开展检查;对有违规记录的，应提高检查频次;对污染严重的产能过剩行业企业加大执法频次与处罚力度，推动去产能工作。现场检查的时间、内容、结果以及处罚决定应记入排污许可证管理信息平台。